Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge modifica e integra la normativa vigente in materia di adozione e affidamento internazionali, recata dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, e successive modificazioni, con l'obiettivo di rendere più rapide e trasparenti le procedure e di assicurare, al contempo, le massime tutele per i minori stranieri accolti nel nostro Paese.
L'intervento normativo nasce da un attento e approfondito monitoraggio del sistema compiuto, nella precedente legislatura, dal Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei ministri - presieduto dalla prima firmataria della presente proposta di legge - delegato ad esercitare l'indirizzo politico in questa delicata materia.
Come è noto, in questi anni la nuova procedura di adozione internazionale, introdotta nel 1998 dalla legge di ratifica della Convenzione de L'Aja per la tutela dei minori e la cooperazione in materia di
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adozione internazionale, (legge n. 476 del 1998) è diventata pienamente operativa.
Il bilancio è stato indubbiamente positivo se si considera che dal 2000 si è registrato un trend crescente di ingressi nel nostro Paese di minori stranieri, con un incremento medio annuale di oltre il 20 per cento.
Un bilancio incoraggiante che, tuttavia, presenta alcuni aspetti di criticità, segnalati dagli operatori, dalle autorità istituzionali, dalle famiglie coinvolte nel procedimento e registrati, nel tempo, dal citato Dipartimento per le pari opportunità.
La presente proposta di legge ricalca nel contenuto il disegno di legge del Governo atto Senato n. 3373 - presentato d'iniziativa della prima firmataria di questa proposta nella XIV legislatura e approvato, il 20 dicembre 2005, dalle competenti Commissioni riunite del Senato della Repubblica - in modo da non disperdere i risultati dell'accurata analisi del sistema che ha preceduto la redazione di quel testo.
L'iniziativa normativa, pertanto, muove dalla verifica della citata legge n. 476 del 1998, di ratifica della Convenzione de l'Aja, a quasi otto anni dalla sua entrata in vigore e si pone l'obiettivo di garantire che il percorso adottivo si svolga entro una cornice di regole etiche e di trasparenza, non solo nell'interesse del minore, ma anche delle famiglie disponibili ad accoglierlo.
Alla luce di tale premessa, con questa proposta di legge si interviene sull'assetto normativo vigente con due obiettivi strategici: semplificare la procedura e renderla maggiormente trasparente.
Gli interventi di semplificazione proposti, pure non alterando la successione delle fasi in cui si articola l'iter adottivo, né il ruolo riconosciuto ai soggetti istituzionali in esso coinvolti, rendono la sequenza del procedimento più fluida e rapida.
È stato semplificato, ad esempio, il procedimento giurisdizionale per l'accertamento della idoneità degli aspiranti genitori adottivi; è stato ridotto a quattro mesi il termine entro il quale i coniugi, che hanno ottenuto il decreto di idoneità, devono conferire l'incarico agli enti autorizzati affinché svolgano celermente le pratiche di adozione; è stata rafforzata la centralità del ruolo della Commissione per le adozioni internazionali, di seguito denominata «Commissione», al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e disfunzioni organizzative; sono stati previsti in capo agli enti autorizzati obblighi contrattuali ben precisi.
In questi anni è emerso che, nel corso dell'iter, molte difficoltà sorgono all'estero, dove i tempi di attesa per il completamento della procedura variano da Paese a Paese e risentono anche di eventi e decisioni politiche che sfuggono al controllo delle autorità italiane.
Pertanto, per facilitare la sequenza del procedimento che si svolge nel Paese straniero si è previsto, ad esempio, che il Governo definisca iniziative di intervento mirate anche al fine di avviare negoziati con nuovi Paesi.
L'obiettivo di rendere la procedura più trasparente è stato perseguito sotto diversi profili. Ad esempio, è stata potenziata la fase di informazione degli aspiranti genitori adottivi; si è stabilito che l'incarico di curare le procedure di adozione può essere conferito solo agli enti che sono accreditati e realmente operativi nel Paese straniero; sono stati posti a carico dell'ente nuovi obblighi volti a rendere la metodologia operativa applicata più omogenea, trasparente e verificabile.
Infine, con il proposito di armonizzare la disciplina sulle adozioni internazionali con quella relativa alle adozioni nazionali, si è voluto prevedere anche per il minore straniero - qualora ricorrano particolari situazioni - l'adozione non legittimante, che non recide i rapporti con la famiglia di origine e che non attribuisce all'adottato lo stato di figlio legittimo.
Questi gli elementi caratterizzanti l'iniziativa normativa.
L'articolo 1 disciplina le modifiche al procedimento che si svolge attualmente, dinanzi al tribunale per i minorenni, per l'accertamento della idoneità degli aspiranti genitori adottivi.
Come è noto, la scelta del nostro Paese di attribuire le competenze istruttorie a un
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sistema integrato di servizi socio-assistenziali e di tribunali per i minorenni costituisce, da un punto di vista comparatistico, una soluzione del tutto isolata.
L'Italia rappresenta uno dei pochi Paesi che garantisce, in questa fase della procedura, sia il vaglio dell'autorità amministrativa sia quello dell'autorità giudiziaria.
L'esperienza relativa ai primi anni di operatività del nuovo sistema ha evidenziato alcuni aspetti di criticità - quali l'assenza di uniformi criteri valutativi della idoneità - e l'eccessiva complessità e durata della procedura.
Con questo intervento di modifica normativa si vuole, pertanto, semplificare l'iter in alcuni passaggi fondamentali mantenendo, comunque, elevato lo standard di qualità di accertamento dei requisiti di idoneità degli aspiranti genitori adottivi.
Poiché alcuni dei requisiti, che l'articolo 15 della Convenzione de l'Aja prevede come necessari per l'idoneità all'adozione, sono accertabili tramite una istruttoria documentale, si è previsto che alla dichiarazione di disponibilità debba essere allegata una documentazione dalla quale sia possibile desumere informazioni certe sulla identità degli aspiranti genitori adottivi, sulla loro capacità e idoneità all'adozione, sulla loro situazione familiare, sull'attività lavorativa svolta, nonché sulle condizioni di accoglienza che si intendono offrire al minore.
Nel corso dell'attività istruttoria viene valorizzato il colloquio della coppia con l'autorità giudiziaria che, per la sua composizione, ha una elevata professionalità in materia. La professionalità del giudice delegato - di norma un giudice onorario e solitamente uno psicologo, uno psicoterapeuta o un esperto di età evolutiva - arricchisce la sensibilità complessiva del collegio giudicante, rendendo il giudizio della idoneità più attento alla valutazione anche delle circostanze non giuridiche.
Si prevede, infine, che il tribunale, qualora lo ritenga opportuno, possa disporre, tramite gli organi della pubblica amministrazione, più approfonditi accertamenti al fine di verificare l'effettività delle circostanze risultanti dalla documentazione allegata alla dichiarazione di disponibilità e dal colloquio con gli aspiranti genitori adottivi.
La proposta di modifica normativa, qui illustrata, non trascura la fase di informazione dei futuri genitori e garantisce, comunque, che gli stessi siano assistiti - come prevede l'articolo 5, lettera b), della Convenzione - con «i necessari consigli».
Al fine di semplificare e snellire la procedura si prevede, però, che l'attività di informazione e di sostegno delle coppie adottanti venga estrapolata dal giudizio di idoneità per essere svolta, sul modello francese, in un momento separato dal procedimento.
L'intervento normativo rende molto più brevi i tempi di completamento di questa fase dell'iter che, nella prassi, attualmente sono raramente inferiori a dieci mesi. Infatti, l'intervento normativo prevede che il tribunale per i minorenni completi l'attività istruttoria - semplificata dalla presentazione di documenti ben identificati - entro trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione di disponibilità da parte degli aspiranti genitori ed emetta il decreto di idoneità nei trenta giorni successivi.
L'articolo 2 riduce da un anno a quattro mesi il periodo di efficacia del decreto di idoneità al fine di abbreviare i tempi di completamento dell'iter.
Inoltre, poiché la fase di conferimento dell'incarico all'ente è successiva all'emissione del decreto di idoneità, viene eliminata la disposizione che prevede che il predetto decreto debba essere trasmesso all'ente indicato, preventivamente e in anticipo, dagli aspiranti genitori adottivi.
La norma proposta evita il consolidamento di una prassi secondo la quale gli aspiranti genitori tendono a conferire l'incarico all'ente prima ancora di aver ottenuto il decreto di idoneità del tribunale. Tale mandato non solo è inefficace perché è subordinato all'effettivo rilascio del decreto di idoneità, ma spesso ingenera nella coppia la falsa convinzione di accelerare i tempi dell'iter, obbligandola anche a sostenere spese che, in questa fase, possono essere evitate.
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L'articolo 3 disciplina aspetti della procedura di particolare importanza.
È da precisare, in primo luogo, che viene fissata una regola di trasparenza fondamentale per la quale gli enti incaricati, oltre ad essere debitamente autorizzati dalla Commissione a svolgere le pratiche di adozione, devono ottenere, dalla competente autorità del Paese straniero, un atto di consenso formale - cosiddetto «accreditamento» - ad operare.
La disposizione, inoltre, nella fase finale del procedimento prevede un coinvolgimento maggiore della Commissione che, dopo aver ricevuto dall'ente sia la proposta di incontro - formulata dall'autorità straniera - tra gli aspiranti all'adozione e il minore, sia l'atto di consenso degli aspiranti medesimi, concorda con l'autorità straniera la conclusione del procedimento adottivo secondo i presupposti di cui all'articolo 5 (che sostituisce l'articolo 32 della legge n. 184 del 1983).
Inoltre, al fine di evitare sovrapposizioni di procedimenti fra adozione internazionale e nazionale è stato previsto un'obbligo di comunicazione dell'ente nei confronti del tribunale per i minorenni, dinanzi al quale è pendente il procedimento di adozione nazionale, affinché quest'ultimo venga tempestivamente informato dell'iter parallelo dell'adozione internazionale.
L'articolo 4 amplia e precisa il precedente quadro sanzionatorio a carico degli enti che non adempiono agli obblighi derivanti dal loro incarico prevedendo, secondo un sistema progressivo ascendente, le sanzioni del richiamo, della sospensione e della revoca dell'autorizzazione.
La disposizione prevede, infine, un'apposita sanzione amministrativa per l'ente che ha accettato l'incarico da parte degli aspiranti genitori adottivi senza essere accreditato nel Paese straniero. Merita segnalare, a tale proposito, che sono state avviate decine di cause per risarcimento danni da parte di coloro che avevano conferito l'incarico - come la norma attualmente consente - ad enti che, anche se provvisti della autorizzazione, non erano mai stati accreditati. Spesso nella pratica accadeva che gli enti, contravvenendo agli obblighi propri del rapporto fiduciario, dichiaravano, pur di ottenere l'incarico, di essere in procinto di ottenere l'accreditamento ad operare nel Paese straniero.
L'articolo 5 riguarda la fase finale della procedura.
Come è noto, l'iter adottivo può concludersi all'estero, con un provvedimento di adozione emesso dalla competente autorità del Paese straniero, oppure in Italia, con un provvedimento del tribunale per i minorenni di affidamento preadottivo seguito, decorso un anno, da una sentenza di adozione. L'intervento di semplificazione proposto concerne l'ipotesi più frequente in cui il provvedimento di adozione sia emesso all'estero per poi essere trascritto in Italia. In questo caso, la norma vigente prevede un duplice vaglio: della Commissione che accerta, ai fini dell'autorizzazione all'ingresso e alla residenza permanente del minore in Italia, che l'adozione risponda al superiore interesse del minore e sia conforme ai princìpi della Convenzione de l'Aja e, poi, del tribunale per i minorenni che, prima di emettere l'ordine di trascrizione del provvedimento nei registri dello stato civile, compie il medesimo accertamento.
Al fine di evitare un'inutile ripetizione di compiti e una sovrapposizione di competenze, si propone di attribuire le funzioni di accertamento solo alla Commissione.
Con questo spirito si prevede che la Commissione, dopo aver ricevuto la proposta di incontro tra gli aspiranti all'adozione e il minore e l'atto di consenso degli aspiranti medesimi, concordi con l'autorità straniera la conclusione del procedimento adottivo.
La Commissione, in particolare, dopo aver svolto gli accertamenti necessari per verificare la regolarità della procedura e la conformità alla Convenzione, provvede ad autorizzare il minore all'ingresso e alla residenza permanente in Italia e, dopo aver ricevuto formale comunicazione della pronuncia di adozione e del rilascio del visto di ingresso degli uffici consolari italiani
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all'estero, dispone essa stessa la trascrizione del provvedimento.
L'intervento di semplificazione si rende necessario anche per rendere la procedura più aderente alle disposizioni della Convenzione che - all'articolo 23 - stabilisce che l'adozione, conforme alla medesima Convenzione, è riconosciuta di pieno diritto negli altri Stati contraenti.
L'articolo 6 disciplina gli effetti dell'adozione pronunciata all'estero. In particolare la disposizione contiene una norma di coordinamento con l'articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, in materia di acquisto della cittadinanza, prevedendo che il minore diventi cittadino italiano immediatamente per effetto della pronuncia della adozione all'estero e non già della trascrizione della stessa nei registri dello stato civile. Tale trascrizione, di natura dichiarativa e non costitutiva, avviene come previsto dall'articolo 5 (che, si ricorda, sostituisce l'articolo 32 della legge n. 184 del 1983), a cura della Commissione.
L'articolo 7 intensifica l'assistenza prestata dai servizi socio-assistenziali e dagli enti alla nuova famiglia adottiva. La disposizione, infatti, non condiziona tale assistenza - come accade attualmente - alla richiesta degli interessati.
Con tale previsione normativa si intende garantire il miglior inserimento del minore nel nuovo contesto familiare.
Il presente articolo non comporta maggiori oneri a carico della finanza pubblica in quanto alle attività ivi previste si provvede con gli ordinari stanziamenti di bilancio.
L'articolo 8 riguarda i casi meno frequenti in cui l'adozione internazionale viene pronunciata in Italia. La disposizione, in particolare, indica i provvedimenti - individuati dalla norma vigente con un semplice rinvio all'articolo 21 della Convenzione - che il tribunale deve adottare qualora l'affidamento preadottivo, anziché dare luogo al provvedimento di adozione, venga revocato perché non conforme all'interesse del minore.
Il presente articolo non comporta maggiori oneri a carico della finanza pubblica in quanto alle attività ivi previste si provvede con gli ordinari stanziamenti di bilancio.
L'articolo 9 semplifica la procedura di adozione avviata in un Paese straniero da cittadini italiani prevedendo come requisito che gli stessi risiedano nello Stato medesimo anche solo da un anno e consentendo che l'adozione riguardi anche un minore proveniente da uno Stato terzo.
Il presente articolo non comporta maggiori oneri a carico della finanza pubblica in quanto alle attività ivi previste si provvede con gli ordinari stanziamenti di bilancio.
L'articolo 10 contiene una disposizione atta a salvaguardare l'imparzialità della Commissione e a preservarne il ruolo di garante della regolarità e della correttezza del sistema.
L'articolo 11 attribuisce alla Commissione poteri di accertamento e di intervento, affidandole, altresì, l'onere di controllare l'effettivo accreditamento degli enti autorizzati nel Paese straniero e di verificare il fondamento delle segnalazioni fatte dagli aspiranti all'adozione su presunte violazioni commesse dall'ente.
La norma, inoltre, attribuisce alla Commissione - quale autorità garante della regolarità e della correttezza del sistema - il compito di provvedere all'informazione degli aspiranti genitori adottivi sugli aspetti fondamentali della procedura, compresi i tempi e i costi dell'iter.
L'obiettivo di questa previsione normativa è quello di rendere gli aspiranti genitori adottivi consapevoli e in grado di scegliere non solo l'ente cui rivolgersi ma anche il Paese da cui fare provenire il bambino, fugando dubbi e false aspettative ingenerati spesso da una informazione disorganica e frammentata.
La disposizione, inoltre, prevede che la Commissione curi gli adempimenti relativi alla procedura di adozione in casi particolari di un minore straniero e alla procedura di affidamento internazionale, nuovi istituti giuridici previsti dall'articolo 15, che introduce i capi II-bis e II-ter del titolo IV della legge n. 184 del 1983.
L'articolo 12 riguarda i protocolli operativi e le convenzioni che possono essere stipulati fra i soggetti istituzionali coinvolti
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nella procedura: enti, servizi e organi giudiziari minorili. La disposizione individua la finalità programmatica di tali strumenti convenzionali, prevedendo che con gli stessi vengano definite le modalità delle attività di assistenza che devono essere prestate alla famiglia adottiva successivamente all'ingresso del minore in Italia.
L'articolo 13 riguarda il rapporto fra l'ente, la Commissione e gli aspiranti all'adozione.
Al fine di rendere effettivo il controllo pubblico sullo svolgimento della procedura, si è previsto che gli enti debbano sottoporre alla preventiva approvazione della Commissione le tariffe da applicare ai servizi da loro resi e le condizioni generali di contratto relative al rapporto intercorrente con gli aspiranti all'adozione.
Inoltre, al fine di tutelare al meglio le coppie che intraprendono la procedura, si prevedono per l'ente precisi obblighi contrattuali di informazione, di rispetto dei tempi di completamento dell'iter indicati all'atto del conferimento dell'incarico, e, comunque, di osservanza di una metodologia professionalmente corretta, trasparente e verificabile.
L'articolo 14 disciplina, in primo luogo, la fase di accreditamento dell'ente, già autorizzato dalla Commissione, nel Paese straniero.
La disposizione, colmando una lacuna normativa, recepisce un principio che l'articolo 12 della Convenzione de l'Aja esprime in modo ben chiaro, prevedendo espressamente che «Un organismo abilitato in uno Stato contraente non potrà agire in un altro Stato se le autorità competenti di entrambi gli Stati non abbiano consentito».
La disposizione, infine, prevede, per facilitare la sequenza del procedimento che si svolge all'estero, che il Governo definisca iniziative di intervento mirate anche allo scopo di avviare negoziati con nuovi Paesi. Si fa presente che la disposizione è finalizzata alla razionalizzazione di iniziative già in corso e non determina nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica ben potendo le attività essere svolte nell'ambito degli ordinari stanziamenti di bilancio e con le risorse umane attualmente in servizio.
Al fine di creare omogeneità fra la disciplina dell'adozione nazionale e dell'adozione internazionale, l'articolo 15 introduce due nuovi capi (capo II-bis e capo II-ter) nel titolo IV della legge 4 maggio 1983, n. 184.
Con il capo II-bis si stabilisce l'estensione dell'istituto dell'adozione in casi particolari, prevista attualmente solo per il minore italiano, anche al minore straniero.
Questa tipologia di adozione si definisce non legittimante in quanto non recide i rapporti fra l'adottato e la sua famiglia di origine ma permette di dare consistenza giuridica al rapporto che si instaura, ad esempio, fra il bambino orfano e i suoi parenti o chi con lui ha instaurato un rapporto stabile e duraturo oppure fra il coniuge e il figlio dell'altro coniuge.
La ragione di questo nuovo istituto si individua nell'esigenza di realizzare il superiore interesse del minore e di rispondere - senza dover forzare l'interpretazione dell'attuale dettato normativo - alla richiesta di quanti desiderano dare una stabilità giuridica al rapporto creatosi, in presenza di particolari condizioni, con un bambino straniero ben individuato.
Le attività connesse alla procedura illustrata, riguardante un numero limitato di casi, possono essere agevolmente svolte con le attuali risorse e non comportano nuovi oneri di spesa per il bilancio dello Stato.
Con il capo II-ter viene introdotto l'istituto dell'«affidamento temporaneo internazionale».
Come è noto, la Convenzione de l'Aja sancisce, nel suo Preambolo, il fondamentale principio di sussidiarietà secondo il quale l'adozione internazionale è da considerare strumento residuale «rispetto a qualsiasi altro strumento di protezione dei minori in difficoltà familiare».
L'intervento normativo dà piena attuazione a tale principio e risulta conforme alle disposizioni sancite nella Convenzione europea sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento
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di minori, sottoscritta dagli Stati membri del Consiglio d'Europa a Lussemburgo il 20 maggio 1980 e ratificata in Italia ai sensi della legge 15 gennaio 1994, n. 64, nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, firmata a New York il 20 novembre 1989, e ratificata ai sensi della legge 27 maggio 1991, n. 176, nonché nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848.
La proposta di legge offre al minore straniero, temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, la possibilità di essere accolto in Italia, per un periodo di tempo limitato, presso una famiglia o una persona in grado di assicurargli il mantenimento, l'educazione e l'istruzione di cui ha bisogno.
Appare opportuno sottolineare che tale istituto si caratterizza per la natura transitoria e per la intrinseca finalità di ovviare a una contingente situazione di difficoltà familiare del minore.
Nel particolare, con gli articoli 57-ter e 57-quater, si definiscono gli elementi caratterizzanti l'istituto e si disciplinano i doveri degli affidatari; mentre con gli articoli 57-quinquies e 57-sexies si disciplina l'iter che deve essere intrapreso da coloro che intendono accogliere in affidamento il minore straniero. Si tratta di un procedimento che, nell'interesse superiore del bambino, coinvolge diversi soggetti istituzionali altamente professionali e specializzati: il giudice tutelare, la Commissione e i servizi socio-assistenziali degli enti locali.
Risulta, così, garantito un controllo pubblico sulla regolarità e sulla correttezza dell'intera procedura: dalla fase iniziale della verifica della idoneità di coloro che si dichiarano disponibili ad accogliere in affidamento un bambino a quella finale dell'ingresso di quest'ultimo in Italia.
Al fine di sperimentare gradualmente la validità di questo istituto e di garantire un ingresso controllabile dei minori accolti, si prevede, inoltre, che l'affidamento internazionale possa riguardare esclusivamente minori provenienti da Paesi con i quali è stato stipulato un apposito accordo internazionale. Merita particolare attenzione, pertanto, la disposizione secondo la quale le condizioni per l'ingresso del minore in Italia, la sua permanenza e il ricongiungimento con la famiglia di origine, che non risultano disciplinate dalla presente proposta di legge, sono stabilite nell'accordo medesimo.
Si segnala, infine, che le attività connesse alla procedura illustrata, riguardante un numero limitato di casi, possono essere agevolmente svolte con le attuali risorse e non comportano nuovi oneri di spesa per il bilancio dello Stato.
L'articolo 16 contiene, infine, una disposizione di aggiornamento della legge 31 maggio 1995, n. 218, precisando che l'adozione di un minore straniero è regolata dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, e successive modificazioni.
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